这就是为何西方发达国家无论是具有实质意义而无部门法属性的经济法国家还是具有部门法属性的经济法国家而言，谈国家干预或经济调控，均不会涉及较大的政府失灵问题。

从广义上讲，公众参与立法的形式和类型主要有：（1）公民参加选举，这是制度化的、最根本的政治参与，也是对政府（广义政府）决策影响最大的公众参与方式。议员和选民、机构和社会公众之间的有效交流，能促进民主传统的尽快建立。

正式通知的时间应该保证公众有充分的时间进行听证准备。那么代议制下，立法制度作为立法权运行的一个封闭的制度化体系，已有民选代表行使立法权，还有必要人民直接参与立法吗？选民通过选举将立法权委托给了投票选举出来的议员或代表组成的代议机构，为什么还要以其他方式参与到立法过程中？也就是说，公众参与立法[1]究竟要解决什么问题？公众又如何参与立法？民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。尤其当前我国社会经济的迅速发展促成了社会经济结构的急剧变化以及社会利益、阶层的分化，利益群体愈来愈趋向多元化，相应地，利益主体意识和政治参与意识逐渐增强。在法律法规草案的起草准备阶段，有立法提案权的国家机关召开各种类型的座谈会，听取有关单位、专家学者和群众的意见，起草小组根据这些意见对法律草案加以修改，然后再讨论、征求意见，几上几下，最后才可能形成向立法机关提出的正式法律草案。在立法听证中，可将立法听证参加人分为两类，一类为听证人，即出席会议听取意见的人，一般包括人大常委会、专门委员会、常委会工作机构的组成人员。

[23]参见佟吉清：《论我国立法公众参与的法理基础》，载《河北法学》2002年第5期。在民主法制建设进程不断推进的背景下，中国公众参与立法制度改革发展的路径应当从改进人大代表选举机制和联系选民制度、健全立法信息公开制度、完善立法听证制度、建立立法助理制度、培育非政府组织、利用现代化技术手段等方面作出探索和努力，不断扩大公众立法参与的途径，不断丰富公众立法参与的形式，不断创新公众立法参与的模式，从而保障公众更加广泛、更加主动、更加有效地参与到立法过程中。作为经济主体的农村社队和农民，连芝麻那么大的自主权都没有，这在理论上叫做缺乏经济民主。

但美国是最讲实用主义的国家，它后来一看，反对也没用，于是从反对到认可，后来它也采用行政指导措施。而且，消费者虽然有一些意见，但也不是非常强烈，没有严重社会后果。那怎么办？政府就出手了，在政府机关和相关机构腾出一些简单岗位吸纳这种人来做临时工作，例如打扫卫生、值班站岗。政府机关与民争利的结果，造成官民关系紧张，彼此不信任、不宽容，这不利于构建和谐社会。

但理论和实践都已证明，必要的程序约束是推动依法行政、建设法治政府的重要举措，行政程序法律制度在我国行政法治实现过程中的重要性已日益显现出来。比如说几年前河南省推出的经济管理权限由省直管到县，就属于体制变革，是由省里决策、推动的。

所以北京城管部门提出，要让企业自觉认识、配合。而政策，是指国家的政策。现在国家部委招考公务员，平均是70人竞争一个岗位，其中有69人都陪练了。不出所料，过了一年，苹果大烂市。

为什么？在你的行政指导之下，行政相对人行为合法、守法经营，愿意响应、配合行政机关的号召，今后的违法行为、案件会减少。现代社会是多元、复杂的利益博弈过程的集合体，要构建和谐社会，就必须探索多种方式来统筹协调各方面的利益关系，防范和化解社会矛盾，保持社会的安定有序。他们先采取措施，对那些严重违法的，首先就进行处罚。这就是后发展国家的一种优势，劳动力成本较低的优势，拜托了劳动力红利的力量。

但是，在看得见的手进行干预的过程中，就是刚才提到的，如果自恋于政府干预手段，如果迷信刚性手段、强制方式，结果又会产生异化、走向反面，看得见的手也失灵、失效了，这就是双重失灵、双重失效，也就是传统的自由主义和凯恩斯主义都乏力、露怯、只好摒弃了。比如说，行政机关采取的行政征收、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等行政行为，大家非常熟悉、驾轻就熟、积极出手，这样的重拳出击会立竿见影，立刻显示出行政权威，这样行不行？也行，也不完全行，因为它容易激化矛盾，容易造成对立和冲突。

其中，特别是行政指导，作为不具有国家强制力的行政管理方式，注重与相对人之间的沟通和协调，方式灵活多样，能有效弥补法律缺失，降低执法成本，化解社会矛盾，实现利益均衡，有利于形成行政机关与相对人的协调关系，成为服务型政府最具代表性的柔性管理方式。2008年10月1日起施行的地方政府规章《湖南省行政程序规定》，有10章178条，其中写进了一些体现参与行政、合作行政理念的具体制度。

前已提及，所谓民主，必须具备自由和平等两大品质。（3）告知·指点（说明）·提醒（提示、警示）·提议。这是其中一个项目，他们就这样做，产生了很好的效果。故在深化行政改革过程中，行政公务人员亟需解放思想、创新方法，拓展行政管理新路子，从观念、规范、制度等诸方面采取有效措施，提高依法行政的法治化水平，积极克服其负面效应，推进依法治国方略和行政法治原则的贯彻落实。2.要认识到在行政管理实践中，应根据主客观的实际情况灵活地选择实施行政指导。例如，广州市曾经推行过一项行政管理和社会管理创新举措，也即公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，就引起了巨大争议，遭受了本可避免的挫折。

我举个例子：20年、25年、30年以前你办了错案，包括行政执法、刑事执法、经济犯罪案件，伤害了一位公民、一个企业，会是什么结果？比如说拘留人，逮捕人，给予重大处罚，责令停产停业整顿，吊销营业执照，你办错了，而且一拖3年、5年、8年、10年、20年，终于在各种力量的推动下给予解决了，那么你会受到什么待遇？可能老百姓还会给你送来锦旗，而且感激涕零地跪在你面前，感谢你青天大老爷终于肯为我们冤死的儿子平反昭雪了，终于肯把我们的亲人放出来了，终于肯把房子还给我们了，终于肯让我们开工了，是不是这样的？我们现在还可以到一些部门去看，当时老百姓送来的那些锦旗，可能现在还挂在单位的荣誉陈列室里面。上述法律文本中的指导、引导、提倡、鼓励等明文规定，就是行政指导的一些具体操作方式。

首先推动制定专项地方政府规章和部门规章，实践一段再制定专项地方性法规和行政法规，条件成熟后制定出关于行政指导的专项法律（至少在将要制定的《中华人民共和国行政程序法》列出行政指导的专门章节，退而求其次也可在先制定《中华人民共和国行政程序条例》时列出专章），依法调整和规范行政指导行为。比如说，银行不愿意给中小企业贷款来应对金融危机，那么中小企业纷纷垮台以后，大量的中小企业职工下岗怎么办？非常影响稳定啊。

这里以行政民主化与行政指导制度发展——以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索的题目，以说话方式介绍一些信息和意见供大家参考，希望有助于引起重视、交流思想、深化认识、推动工作。这就是那时四川农村的实际情况，其他地方恐怕也都是这种情况吧？与我年岁相仿的同志对此肯定有印象，这就是严重的行政干预。

否则，改革创新变了味，偏离了正确方向，就会民众反映很差，政府形象受损。比如说，北京到处都有工程建设的土堆，尘土飞扬的问题非常突出。仅就行政执法领域而言，已经通过立法明确规定了并实施着某些条理法，例如在实施行政许可过程中应遵循便民的原则（《行政许可法》第六条），在行政处罚过程中应坚持处罚与教育相结合的原则（《行政处罚法》第五条），在实施行政强制过程中应坚持教育与强制相结合的原则（《行政强制法》第六条，请注意时隔多年之后在立法上规定教育的顺位已发生了有意义的变化）。这里我要特别强调的是，在民主的行政管理模式中，非强制的行政方式是很重要的一个要素、一种表现。

所以，在刚刚冒头或即将发生之际我就指导你，帮助你完善防范制度，避免或减少发生违法侵权行为，就是这样一种理念、方式，叫做先处罚、后指导。当时，我是班长，领操喊口号，喊到第一节、第二节的时候，我突然发现一位平时比较粗心、莽撞的男生，他的面前就有一滩泥水，在他前面也是一位大个子男生。

但这必然得罪老百姓，实际上做起来也很累，因为须要应付各方面的监督啊。因为大家都知道这个同学比较粗心，经常出纰漏，我就觉得有些担心，因为下面一节，就要开始做广播体操的踢腿运动。

我国经过惨痛教训、反复探索，走上了改革开放的道路，本质上就是选择了民主经济的道路，逐渐摒弃掉在一些人自我标榜、自我欣赏的社会主义的做法中仍然存在着的那些空想成分（例如一个私营企业如果雇工8人以上就算是剥削，雇工7人以下就勉强不算剥削，不承认脑力劳动、管理劳动的高效益性以及投资收益的正当性等等），不断吸纳更多的科学成分。既然重的行为、带去伤害的行为都可以做，那么轻的行为、不带去伤害、也许还给他带去好处的行为，为何不可以做？当然可以了，因为我做出的劝告、建议、提醒、示范、鼓励仅供他参考，他可以自由选择。

我国宪法的第三条第四款讲得很清楚，在处理中央和地方的职权划分问题上，要充分发挥地方的主动性和积极性。执法机关的公务人员在这样的状况下如何办好案件？我为此感到非常忧虑。但如果不属于这个范围，那你政府可以干预。例如：（1）关于工商总局的职能（职责）的第（九）项规定是：指导广告业发展，负责广告活动的监督管理工作。

在行政管理和行政法制领域采用新方法、创设新制度，必然涉及一些规则或者界限问题，总体上我把它概括为四句话，也就是行政改革创新的四项基本原则：1.对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点，因为你出台的创新举措对相对人来说主要是带来了好处。在此背景下，彰显行政民主性的制度创新近年来在各地、各领域不断出现。

这两项始于上个世纪80年代的费用主要用于建设集贸市场，为个体工商户提供服务，以及工商行政管理部门经费开支，可以说是当时工商部门对于有形市场管办尚未分开的一种体现，但在实践中也带来很多弊端，耗费了基层工商部门很多精力，扭曲、恶化了市场管理机关与市场主体的关系。[1]既然这个背景叫做建设服务型政府，那么与它相对应的是什么呢？那肯定不是服务型政府，而是守夜人政府，或者是管理型政府、管制型政府。

虽然在法律规定中，在行政执法过程中，对于违法行为的制裁，一般不那么多地考虑主观因素，主要考虑客观的行为和效果，但当下的行政法治理论认为，也应当象刑事制裁那样，在行政执法过程中也要适当考量违法嫌疑人的主观过错，根据有无主观过错来适当区别对待，这也符合过罚相当原则和比例原则。当然有的同志说，你赶紧解决销路问题不就得了？但是，销售渠道不是那么容易就能立即建立起来的。